Finansbloggen

Finansbloggen Aktuelt for finansnæringen,
børsnoterte selskaper
og kapitalmarkedene

Finansbloggen Aktuelt for finansnæringen,
børsnoterte selskaper
og kapitalmarkedene

Vedtakelsesprosessen i EU og EØS - svært ulike

AvStine Seljeseth Aase , 19. juni 2017

EU og EØS innebærer et omfattende politisk og økonomisk samarbeid mellom stater, og tilslutningen til samarbeidene kan medføre store konsekvenser.

Reglene i Europa blir stadig mer likeartet, men vi ser også at nasjonalstatenes suverene lovgivningsmyndighet på enkelte områder reduseres.

Vi vil i dette innlegget vise prosessen fra et direktiv vedtas i EU, til det ender opp i medlemsstatenes nasjonale rett. For å forstå vedtakelsesprosessen er det en forutsetning å forstå hva EU og EØS er. Forståelsen vil bidra til å klargjøre hvorfor de tilsluttede medlemmer er pålagt en plikt til å innta EU-lovgivning, samt hvilke konsekvenser det medfører i et langsiktig perspektiv.

Hva er EU og hva innebærer tilslutningen til EU-samarbeidet
Den europeiske union, heretter EU, består av en avtale mellom 28 europeiske medlemsstater. Avtalen består av Traktaten om den europeiske union og Traktaten om den europeiske unions funksjonalitet[1]. I kraft av traktatene er det opprettet institusjoner som har fått overført lovgivningsmyndighet fra medlemslandene på enkelte områder. EU er derfor gitt stor kompetanse til å vedta bindende regler for alle medlemsstatene[2].

EUs karakter er da både overnasjonal og mellomstatlig. Det fungerer som en overnasjonal makt for statene som er tilsluttet samarbeidet, ved at EU-kommisjonen overvåker at medlemmene gjennomfører og håndhever EU-retten, mens EU-domstolen dømmer dem som ikke oppfyller forpliktelsene[3]. Samtidig er karakteren mellomstatlig da den gir medlemsstatene adgang til å påvirke utformingen og vedtakelsen av lovgivningen - særlig ved at medlemsstatene sender sine representanter til EU-institusjonene.

Hovedformålet med EU-samarbeidet er å skape og opprettholde et fritt, indre marked i Europa[4] og sikre de fire friheter. De fire friheter innebærer fri bevegelighet av personer, varer, tjenester og kapital i markedet[5]. Av den grunn er lik lovgivning i medlemsstatene avgjørende for å kunne realisere hovedformålet. Ulikhetene i medlemsstatenes nasjonalrett ville ellers forsinke og vanskeliggjøre realiseringen av markedet.

Hva er EØS og hva innebærer tilslutning til EØS-avtalen
Det europeiske økonomiske samarbeidet, heretter EØS, består i EØS-avtalen inngått mellom EU og EFTA-statene. EFTA-statene er Norge, Island og Liechtenstein. Avtalen er en konsekvens av at EFTA-statene ikke ønsket å avstå den grad av lovgivningssuverenitet som EUs medlemsstater gjorde, mens de samtidig ønsket de å være en del av det indre markedet. EØS-avtalen ble derfor en mellomløsning.

EØS-avtalen pålegger derfor ikke direkte EFTA-statene å avstå lovgivningsmyndighet til et overordnet organ. Imidlertid pålegges EFTA-statene en plikt til å følge den ensartede og dynamiske utviklingen til EU når det gjelder de relevante virkeområdene innenfor EU-retten som er innlemmet i EØS-avtalen[6]. I likhet med EU, kontrollerer organer som ESA og EFTA-domstolen at forpliktelsene oppfylles[7].

Hva som er relevant EU-lovgivning og som skal inntas i EØS-avtalen styres derfor av virkeområdene som omfattes av EØS-avtalen. EØS-avtalen ble vedtatt med 22 vedlegg, og hovedmaterialet omfatter den delen av EU-retten som gjelder det frie markedet, de fire friheter og forbrukerrettigheter[8]

Direktiv og lovgivning
Et direktiv utgjør en type lovgivning, mens en forordning er en annen. Forskjellen mellom dem er i hvilken grad de er bindende for medlemsstatene og hvordan de skal gjennomføres i medlemsstatenes nasjonalrett. Typen som skal benyttes, samt hvilken av EUs flere vedtakelsesprosesser som skal følges, bestemmes ut av virkeområdene i EU-samarbeidet en skal regulere.

Direktivets bindende kraft er avgrenset til direktivets formål. Nasjonale myndigheter har derfor et visst spillerom, og direktivet skal gjennomføres i medlemsstatenes interne rett[9]. Direktiver kan dermed i større grad tilpasses nasjonalretten og detaljutformingen overlates til medlemsstatene. Friheten til å utforme, varierer imidlertid ut fra om direktivet er svært konkret og detaljrikt eller mer generelt[10].

For å illustrere forskjellen mellom typene EU-lovgivning, er det nyttig å sammenligne direktiv med forordninger. En forordning er fra vedtakelsestidspunktet i EU umiddelbart bindende for alle medlemsstatene, akkurat som den er[11]. Denne typen lovgivning overlater dermed ingen frihet for medlemsstatene til å tilpasse den til egen rett.

Begrunnelsen for de ulike typer lovgivning er at man hadde behov for ulike instrumenter, med ulik gjennomslagskraft. På noen områder vil bruk av forordning være ideelt, dersom man vil ha identiske regler i alle land, mens andre ganger er direktiver bedre, da de er mer fleksible. Fordelen med direktiv er i tillegg at de enklere kan maskeres i medlemsstatenes nasjonale rett, ved at direktivets målsettinger tilpasses i nasjonalretten som allerede er. Direktiver begrenser derfor i større grad EUs innhugg i statenes suverene myndighet til å gi lover, i forhold til forordninger[12].

Vedtakelsen av et direktiv i EU
Det er «den ordinære vedtakelsesprosedyre» som normalt benyttes for å vedta direktiv som skal sikre det frie, indre markedet. Prosedyren består av et tett samarbeid mellom tre ulike EU-institusjoner, herunder EU-kommisjonen, EU-parlamentet og Rådet[13].

Startskuddet går ved at EU-kommisjonen fremsetter et direktivforslag til EU-parlamentet og Rådet[14]. EU-kommisjonen har monopol på kompetansen til å initiere lovforslag, som er naturlig da kommisjonen består av 28 uavhengige kommissærer fra hvert EU-land, hvis oppgave er å ivareta EUs interesser[15].

Deretter skal forslaget gjennom en høring hos EU-parlamentet, som består av 750 folkevalgte representanter fra medlemsstatene. EU-parlamentet ivaretar dermed sine respektive hjemlands interesser i vedtakelsesprosessen[16]. Dersom det er simpelt flertall i EU-parlamentet for direktivet, vil det være tilstrekkelig for vedtakelse såfremt Rådet er enig[17]. På den måten har EU-parlamentet en vetorett.

Etter den første høringen er gjennomført inntar EU-parlamentet sin holdning til vedtakelsen som skal videreformidles til Rådet[18]. Rådet, som består av 28 ulike ministere fra hver medlemsstat, skal deretter vurdere forslaget. I likhet med EU-parlamentet skal ministrene ivareta medlemsstatenes interesser, men er gitt fullmakt til å forplikte sine regjeringer[19]. Dersom Rådet er enige med EU-parlamentets standpunkt, vedtas direktivet med kvalifisert flertall[20]. Medlemsstatene gis deretter en tidsfrist for å gjennomføre direktivet i nasjonal rett.

På den måten har også Rådet en vetorett. Dersom den benyttes sendes forslaget tilbake til EU-parlamentet, som da må gjennomføre en ny høring. Dersom enighet ikke oppnås mellom de to institusjonene kan ikke direktivet vedtas[21].

Vedtakelsesprosessen er derfor godt egnet til å sikre EUs demokrati, ved at EU-parlamentet og Rådet gis stor innflytelse på prosessen. Nasjonale interesser sikres dermed i stor grad, men samtidig sikres EU-interesser ved EU-kommisjonens forslagsmonopol til ny lovgivning.

Etterfølgende vedtakelse av direktivet i EØS.
EØS omtales som et “to-pilarsystem”. Samarbeidet består av to pilarer, en EU-pilar og en EFTA-pilar på hver sin side, med en tverrbjelke mellom seg. Innad i pilarene er ulike organer som skal ivareta organisasjonenes egne interesser. Tverrbjelken imellom dem er imidlertid EØS-avtalen som har felles EØS-organer. I EØS-organene møtes representanter fra begge sider som vedtar om nylig vedtatt EU-rett skal inntas i EØS-avtalen og derved bli bindende i EFTA-statene[22]

Vedtakelsesprosessen i EØS begynner med at EU-kommisjonen, før den fremsetter forslag til et nytt direktiv i EU, plikter å vurdere om forslaget er relevant for EØS-avtalens virkeområde. Dersom det er tilfellet skal EU-kommisjonen innhente synspunkter fra EFTA-statene[23]. Selv om EFTA-statenes synspunkter da vedlegges under vedtakelsesprosessen i EU, har deres synspunkter liten innvirkning på direktivets konkrete utforming eller på om direktivet vedtas.

EU vil imidlertid ved vedtakelsen av direktivet gjerne gi en uformell beskjed til EØS-komiteen og EFTA-statene om at direktivet er EØS-relevant. Det forbereder dem på at vedtakelsesprosessen nå trappes opp for deres del[24]. Det må da foretas en selvstendig og grundig vurdering av om direktivet faktisk er relevant for EØS-avtalen. Under EFTA-pilaren er det gjerne EFTA-sekretariatet som foretar vurderingen av om direktivet er relevant[25]. Som nevnt innledningsvis ble EØS-avtalen vedtatt med 22 vedlegg. Dersom direktivet faller innenfor noen av disse virkeområder anses direktivet som relevant.

Når direktivet er konstatert relevant for EØS-avtalen, oversendes det til EØS-komiteen. Komiteen består av representanter fra EU- og EFTA-siden[26]. Komiteens hovedoppgave er å sikre en effektiv gjennomføring av EØS-avtalen og er gitt myndighet til å innta lovgivning fra EU i EØS-avtalens vedlegg[27]. EØS-komiteens beslutninger treffes ved enighet mellom samstemte EFTA-stater på den ene siden, og på den andre siden EU[28]. EFTA-statene møtes derfor på forhånd i EFTAS faste komité for å avklare om de er samstemte, før de møter EU i EØS-komiteen[29].

Dersom EFTA- og EU-siden er enige om vedtakelsen av direktivet, innlemmes direktivet i ett av EØS-avtalens vedlegg som deretter må implementeres nasjonalt i EFTA-statenes rett av lovgiver.

Hvordan er det med EFTA og vetorett?
Et sentralt spørsmål er om EFTA-statene kan nedlegge veto mot innlemmelsen av et EU-direktiv i EØS-avtalen, selv om det er ansett å være relevant. En av EFTA-statene kan fritt reservere seg fra å stemme i EFTAs faste komite. EFTA-siden er da ikke samstemte[30] og EØS-komiteen kan ikke vedta at direktivet inntas. Det er derfor i realiteten mer tale om en reservasjonsrett, enn en vetorett.

Dersom EU- og EFTA-siden er uenige, starter en prosess der partene skal strekke seg langt for å oppnå enighet. Hvis enighet ikke oppnås skal vedlegget til EØS-avtalen som er berørt, settes midlertidig ut av kraft[31]. Reservasjonen medfører derfor ikke at EØS-avtalen i sin helhet settes ut av kraft, men konsekvensene kan imidlertid være like negative og vidtrekkende.

Eksempelvis vil reservasjonen mot å innta et direktiv som berører det frie, indre marked og de fire friheter, sette alle reglene i vedlegget ut av kraft. Det vil i høy grad vanskeliggjøre handel innenfor det frie marked og får negativ virkning både for næringsaktører og privatpersoner. Videre kan bruk av reservasjonsretten tenke å provosere EU, som deretter kan terminere samarbeidet[32], eller utløse politiske tiltak mot EFTA-statene[33]. Frykten for nevnte konsekvenser gjør at det er svært lite sannsynlig at EFTA-statene noensinne vil reserverer seg.

Hvor lite sannsynlig det er at reservasjonsretten vil benyttes, kan best belyses ved statistikk: EFTA-statene hadde i 2011 inntatt seks tusen lover fra EU i sin nasjonale rett, uten å nedlegge veto en gang. Kun ved 16 anledninger har vedtakelsen av et direktiv ledet til en større politisk debatt i Norge, med tanker om å reservere seg. En anledning hvor det var en reell mulighet for reservasjon var i forbindelse med Datalagringsdirektivet[34], som imidlertid ble vedtatt innført i Norge av Stortinget før EFTA-komiteens avstemming. Direktivet er senere blitt bedømt av EU-domstolen til å stride med EU-rettens forholdsmessighetsprinsipp, og arbeidet med norsk implementering er etter dette blitt stanset.

Oppsummering

Som illustrert er vedtakelsesprosessen i EU og EØS svært ulike. Vedtakelsesprosedyren i EU er demokratisk og er egnet til å sikre både EU og medlemsstatenes interesser i direktivet som vedtas. EFTA-statene blir til sammenligning en passiv mottaker av direktivet når det deretter vedtas i EØS. EFTA-statene er ved tilslutningen til EØS-avtalen, fremfor EU-traktaten, uten reell mulighet til å påvirke både utformingen og vedtakelsen av direktivene.

 

[1] TEU og TFEU

[2] TEU art. 4 jf. Art. 5.

[3] TEU art. 17 nr. 1 jf. Art. 19 nr. 1

[4] TEU art. 3 nr. 3

[5] TFEU art. 26 jf. art. 28 nr. 2 jf. art. 29.

[6] EØS-avtalen art. 6 og art. 7

[7] ODA-avtalen art. 3

[8] EØS-avtalen art. 6 jf. Art. 7 jf. Art. 1 jf. Kapittel V.

[9]  TFEU art. 288 (3)

[10] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 51.

[11] TFEU art. 288. (2)

[12] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 53

[13] TFEU art. 289 jf. TFEU art. 114

[14] TFEU art. 294 nr. 2

[15] TEU art. 17 (2)

[16] TEU art. 14

[17] TFEU art. 231

[18] TFEU art. 293 nr. 3

[19] TEU art. 16 (1) jf. (2)

[20] TFEY art. 294 nr.4 jf. TEU art. 16 (3)-(5) jf. TFEU art. 238

[21] TFEU art. 294 (5)-(7)

[22] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 141

[23] EØS-avtalens art. 99.

[24] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 188.

[25] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 188

[26] EØS-avtalens art. 93 (1).

[27] EØS-avtalens art. 92 (1) jf. art. 102.

[28] EØS-avtalens artikkel 93 nr. 2

[29] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 145

[30] EØS-avtalens artikkel 93 (2)

[31] EØS-avtalens art. 102 nr. 5

[32] EØS-avtalens artikkel 127

[33] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 193

[34] Sejersted, Arnesen, Rognstad, Kolstad; EØS-rett, 3. utgave s. 193

Interesseområder: VEDTAK, EU, EØS, FORORDNINGER

Dele artikkelen:

Stine Seljeseth Aase

Stine Seljeseth Aase
Hei, jeg heter Stine Seljeseth Aase og jeg er advokatfullmektig i PwC. Jeg startet i PwC høsten 2016 som nyutdannet, og har hittil arbeidet med forskjellige områder innenfor finanssektoren, men mest med med spørsmål rundt verdipapirhandelloven og AIF-loven. Jeg håper å skaffe meg mer innblikk i flere områder innenfor finanssektoren etterhvert. Ta likevel gjerne kontakt med meg om du lurer på noe.
[email protected]

Kommentere