Norges Bank - Strengere utelukkelsesregime ved grov korrupsjon?

Norges Bank har besluttet å utelukke det kinesiske telekommunikasjonsselskapet ZTE Corporation fra pensjonsfondets investeringsportefølje. ZTE er blant verdens fem største produsenter av telekommunikasjonsutstyr og nettverksløsninger.

Selskapet er notert på børsen i Shenzhen og Hong Kong, har mer enn 75 000 ansatte, over 100 datterselskaper og virksomhet i 160 land. Beslutningen om å utelukke ZTE Corporation er fattet etter anbefaling fra Etikkrådet, som er oppnevnt av Finansdepartementet og ledes av Johan H. Andresen.

Anbefalingen er begrunnet med at selskapet er involvert i omfattende korrupsjonsanklager og at det ikke har et effektivt antikorrupsjonssystem som inneholder elementene Etikkrådet synes det er rimelig å forvente.

Korrupsjonsanklagene mot ZTE

ZTE er, ifølge Etikkrådet, involvert i korrupsjonsanklager i 18 land. Samtlige anklager gjelder bestikkelser av offentlige tjenestemenn for tildeling av kontrakter. Det er imidlertid kun i Algerie selskapet er rettskraftig dømt for korrupsjon. I 2012 ble selskapets representant dømt til 10 års fengsel for korrupsjon, og selskapet ble ilagt foretaksstraff og utestengelse fra offentlige anbudskonkurranser. Flere saker i andre land er fortsatt under etterforskning.

ZTEs antikorrupsjonssystem

Ifølge Etikkrådet har ZTE et internt antikorrupsjonsprogram som blant annet inneholder:

• Interne retningslinjer som er sammenfattet i en Code of Conduct, der det fremgår at det forbudt å betale eller motta bestikkelser
• Rutiner for rapportering og godkjennelse av gaver
• Prosedyrer for due-diligence ved bruk av tredjeparter
• Opplæringssystemer
• Varslingssystemer, herunder intern hotline og e-postadresse som kan brukes til varsling
• Et compliance-team som gjennomfører regelmessige inspeksjoner for å avdekke regelbrudd

Etikkrådet vurderer likevel at antikorrupsjonsprogrammet ikke ivaretar risikoen selskapet er eksponert for. ZTE opererer i land der korrupsjonsrisikoen er stor. I følge Etikkrådet innebærer telekommunikasjonsbransjen på grunn av store offentlige anskaffelser, betydelig korrupsjonsrisiko.

Etikkrådet stiller spørsmål ved hvilken risikokartlegging og -vurdering selskapet har lagt til grunn for etablering av antikorrupsjonssystemet og ved valg av samarbeidspartnere, salgskonsulenter og tredjeparter. Etikkrådet forventer også at antikorrupsjonsprosedyrene overvåkes av et uavhengig organ, og evalueres og forbedres jevnlig.

Flere utelukkelser i vente?

Det skal mye til for at et selskap skal utelukkes fra pensjonsfondets investeringsportefølje. Utelukkelse krever at Etikkrådet og Norges Bank finner grunnlag for at det både foreligger:

a) en uakseptabel risiko for at selskapet har vært involvert i omfattende og/eller systematisk korrupsjon, og

b) en uakseptabel risiko for at selskapet på nytt kan bli involvert i lignende hendelser.

Tradisjonelt har kriteriene vært vurdert strengt - med den følge at kun et fåtall selskaper har blitt vurdert utelukket fra investeringsporteføljen.  

ZTE er det eneste selskapet som hittil er utelukket av Norges Bank grunnet risiko for grov korrupsjon. Etikkrådet har tidligere anbefalt utelukkelse av China Railway Group Ltd. Fondet solgte seg imidlertid ut av selskapet før Finansdepartementet hadde fattet en beslutning i saken. I 2010 foreslo Etikkrådet å utelukke Alstom SA, men Finansdepartementet besluttet imidlertid kun å legge selskapet under observasjon siden blant annet utfallet av rettsprosessene ennå ikke var klare. Etikkrådet har også forsøkt å utelukke Siemens AG, uten å få gjennomslag for dette hos Finansdepartementet.

Det kan se ut som om Etikkrådet, i sin gjennomgang, legger til grunn at selv om selskapet kun er dømt for ett tilfelle av korrupsjon, medfører flere av anklagene riktighet. Anklagene strekker seg over flere år og beløpene er av en slik størrelse at ledelsen burde ha, eller har, visst om anklagene.

Det kan stilles spørsmål ved om antikorrupsjonssystemene til ZTE, ut fra hvordan de er skissert av Etikkrådet, er mindre omfattende enn andre tilsvarende selskapers antikorrupsjonssystemer. Etikkrådet synes i større grad legge vekt på at selskapet ikke offentlig har reagert og iverksatt tiltak som følge av korrupsjonshandlingene, og samtidig vist svak vilje til å forklare og godtgjøre antikorrupsjonsprogrammet overfor Etikkrådet.

Etikkrådet stiller spørsmål ved om ledelsen gir tydelige signaler på at korrupsjon ikke er akseptabelt. Et eksempel som det vises til, er at selskapet betalte kausjon da det ble åpnet etterforskning av ZTEs landansvarlige i Papua New Guinea. Totalt sett virker det som om Etikkrådet avfeier ZTEs antikorrupsjonssystem ved å anse det som et ‘papirsystem’ som ikke gjenspeiles i selskapets forretningsvirksomhet eller etiske kultur.

Vedtaket gir et sterkt signal om at Norges Bank i større grad vil utelukke selskaper der de finner en uakseptabel risiko for grov korrupsjon. At vedtaksmyndigheten nå er flyttet fra Finansdepartementet til Norges Bank kan medføre at saksbehandlingsprosessen i mindre grad blir oppfattet som politisk, og gi større anledning til å foreta utelukkelser som ikke er direkte åpenbare.

En strengere praktiseringen av utelukkelseskriteriet fra Norges Bank vil også kunne gi konsekvenser utover investeringsporteføljen til verdens største pensjonsfond. Flere andre investeringsfond baserer nemlig sine utelukkelser på vurderinger og vedtak fra Norges Bank.