‹ Tilbake til artikler
Etter vår vurdering er den norske momskompensasjonsloven allerede i samsvar med EØS-avtalen. En nærmere gjennomgang av regelverket synes derfor i utgangspunktet ikke å være nødvendig.
Ifølge oppslag i DN 10. desember 2015 går regjeringen gjennom regelverket for å finne ut om det kan foretas endringer slik at kulturhus likevel kan få momskompensasjon. Tidligere kulturminister Widvey (H) uttalte følgende til NTB:
«Finansministeren og jeg vil nå gå gjennom det norske regelverket for å sikre at det ikke går lenger enn det EØS-avtalen krever. Vi vil blant annet se på unntaksreglene i kompensasjonsloven, og om den kan tolkes og eventuelt justeres uten å komme i konflikt med EØS-avtalen.»
Det norske regelverket er allerede i samsvar med EØS-avtalen
Etter mitt syn viser det samlede rettskildebildet allerede at lovgivers intensjon har vært å bringe kompensasjonsordningen i samsvar med EØS-avtalens regelverk om statsstøtte. Lovgiver tok heller ikke sikte på å gå lenger enn det som var nødvendig for å bringe norsk rett i samsvar med EØS-avtalen da dagens ordning ble innført.
Bakgrunn og problemstilling
ESA traff den 3. mai 2007 vedtak om at en mindre del av ordningen med kompensasjon for merverdiavgift er i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen artikkel 61. For å sikre at kompensasjonsordningen ble lovlig i henhold til EØS-avtalen, vedtok Stortinget bestemmelsen i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 som trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2008. Nevnte bestemmelse har følgende ordlyd:
«Det ytes ikke kompensasjon når kommuner, herunder interkommunale selskaper, driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget.»
På bakgrunn av denne bestemmelsen har skatt Vest og skatt Sør fattet vedtak om at Stavanger Konserthus og Kilden Teater- og Konserthus må tilbakebetale totalt 550 millioner kroner de har fått i momskompensasjon.
Skatt vest og Skatt Sør tar utgangspunkt i at lovens vilkår om økonomisk aktivitet og konkurranse skal forstås med utgangspunkt i tilsvarende vilkår i EØS avtalen. Det er i denne sammenheng verdt å påpeke at økonomisk aktivitet og konkurransevridning utgjør kun 2 av i alt 6 vilkår, som i henhold til praksis må være oppfylt for at et tiltak skal være omfattet av forbudet mot offentlig støtte iht. EØS avtalen. Art 61(1) har følgende ordlyd:
«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EF’s medlemsstater eller EFTS-staten eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom partene.»
6 vilkår må være oppfylt
For at et tiltak skal omfattes mot offentlig støtte iht. EØS-avtalens art. 61(1) må derfor følgende vilkår være oppfylt:
1) Støtten må innebære en økonomisk fordel
2) Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i enhver form
3) Mottakeren må drive økonomisk aktivitet
4) Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet)
5) Støtten må vri eller true med å vri konkurransen
6) Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene (samhandelskriteriet)
Skattemyndighetene gir bestemmelsen videre rekkevidde enn det er grunnlag for
Ifølge skatt Vest og skatt Sør sin tilnærming er det kun praksis fra EU/EØS som direkte gjelder vilkårene om økonomisk aktivitet og konkurransevridning som er relevant ved tolkningen av kompl. § 4 annet ledd nr. 4. Praksis fra EU/EØS når det gjelder de øvrige 4 vilkårene vil etter skattekontorets oppfatning ikke være relevant ved vurderingen. En konsekvens av Skatt vest og skatt Sør sin tolkning vil følgelig være at det ikke skal ytes kompensasjon også for tiltak som ikke utgjør ulovlig statsstøtte iht. EØS-avtalen, for eksempel tiltak som ikke er egnet til å true samhandelen innenfor EØS eller omfattes av et unntak fra statsstøtteregelverket (typisk kulturunntaket).
Skatt vest og Skatt sør sin tilnærming medfører at bestemmelsen i § 4 annet ledd nr. 4 gis en langt videre rekkevidde enn det som er nødvendig for at Norges forpliktelser etter EØS-regelverket skal anses ivaretatt.
Dette er bakgrunnen for at kulturminister Widvey og finansministeren vil se på muligheten for å tolke, eventuelt justere, bestemmelsen i kompl. § 4 annet ledd nr. 4 slik at den ikke går lenge enn det EØS-avtalen krever. Etter min vurdering er det ikke nødvendig med en slik gjennomgang ettersom det øvrige rettskildebildet viser at kompl. § 4 annet ledd nr. 4 allerede er i samsvar med EØS-avtalen, og heller ikke går lenger enn det som kreves for å bringe norsk rett i samsvar med EØS-avtalen.
Bakgrunnen for dagens kompensasjonsordning
Rattsø-utvalget som utredet dagens kompensasjonsordning vurderte særskilt forholdet til EØS-avtalen. Det ble vist til at EØS-avtalens forbud mot statsstøtte kan få betydning for utformingen av skatte- og avgiftsregelverket. Utvalget identifiserte 4 vilkår for at støtten skal rammes av EØS-avtalens forbud mot statsstøtte, og nevner særskilt samhandelsvilkåret:
«Et vilkår for at statsstøtteregelverket skal få anvendelse, er at samhandelen mellom EØS-landene må påvirkes»,
og videre:
«Bestemmelsene om offentlig støtte til næringslivet som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes»
ESAs vedtak av 7. mai 2007
I den aktuelle saken som var til behandling i ESA, var saksforholdet slik at en offentlig skole leverte undervisning i maritim sikkerhetsopplæring og fikk full kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser knyttet til nevnte tjenester.
Private skoler er imidlertid kun kompensasjonsberettiget dersom disse produserer undervisnings-tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. kompl. § 2 første ledd bokstav c. Maritim sikkerhetsopplæring er ingen lovpålagt oppgave for kommunene. Private aktører som tilbød undervisning i maritim sikkerhetsopplæring var derfor ikke berettiget til kompensasjon for merverdiavgift for anskaffelser knyttet til slike kurs.
Kommunale og fylkeskommunale aktører derimot fikk full momskompensasjon også for anskaffelser knyttet til undervisning i maritim sikkerhetsopplæring – ettersom offentlige kompensasjonssubjekter er kompensasjonsberettiget på i utgangspunktet alle virksomhetsområder.
ESA konkluderte med at kompensasjon til offentlige skoler i disse tilfellene var i strid med EØS avtalen og at Norge måtte endre kompensasjonsloven slik at den ikke kom i strid med statsstøtteregelverket i EØS avtalen.
Det er verdt å merke seg at norske avgiftsmyndigheter i sitt tilsvar til ESA argumenterte med at det verken forelå en økonomisk fordel, og at heller ikke seleksjons- eller samhandelskriteriet var oppfylt. Vilkår som skatt Vest og skatt Sør nå mener ikke er relevante ved vurderingen av om Konserthuset og Kilden skal ha rett på kompensasjon.
Som følge av ESAs vedtak orienterte Finansdepartementet ESA i brev av 29. juni 2007 om at det ville bli iverksatt tiltak for å motvirke den forskjellsbehandling som kompensasjonsordningen gav opphav til. Av brevet heter det at:
«The decision does not prohibit the VAT Compensation scheme as a whole. On the contrary, the scheme as such must be deemed compatible with the functioning of the EEA Agreement. Provided that the VAT Compensation scheme is amended as concerns certain situations (see part two below), the scheme may therefore be maintained.” (vår understreking).
Dette viser at Finansdepartementets intensjon var å innføre en ordning som var lovlig i henhold til EØS-avtalen, uten at det var meningen å innføre en norsk bestemmelse som gikk lenger enn det som er nødvendig for å bringe norsk rett innenfor EØS-avtalen.
Krav om tilbakebetaling av ulovlig statsstøtte
I lovforarbeidene til bestemmelsen i § 4 annet ledd nr. 4 gis det henvisning til Finansdepartementets brev av 29. juni 2007 og det uttales følgende:
«I brevet er det videre opplyst at Finansdepartementet, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, har iverksatt en prosess med sikte på å få ulovlig støtte tilbakebetalt.» (vår understreking).
Videre har Skattedirektoratet i fellesskriv av 11. januar 2008 til skattekontorene uttalt følgende:
«Kompensasjon for merverdiavgift – krav om tilbakebetaling av utbetalt kompensasjon i strid med EØS-avtalen – ulovlig statsstøtte […]
I henhold til pkt. 4 og Art. 3 og 4. i ESAs vedtak er Norge forpliktet til å kreve tilbake merverdiavgiftskompensasjon som er blitt utbetalt i strid med EØS-avtalen» (vår understreking)
Ovennevnte sitater viser at lovgivers intensjon kun er å foreta innkreving av utbetalt kompensasjon som er i strid med EØS-avtalen. For at en støtte skal være ulovlig etter EØS-avtalen må alle 6 vilkårene i artikkel 61 være oppfylt, ikke bare de 2 vilkårene om økonomisk aktivitet og konkurranse som skatt Vest og skatt Sør har lagt til grunn i sine vedtak.
Kompensasjonsordningen for frivillig sektor
Det er etablert en kompensasjonsordning for frivillig sektor som administreres av Lotteri- og Stiftelsestilsynet. Formålet med ordningen er å fremme frivillig aktivitet. Ordningen skal kompensere for kostnader som frivillige organisasjoner har til merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester.
I forskriften som regulerer ordningen fremgår det av bestemmelsen i § 5 fjerde ledd bokstav c, som har identisk ordlyd med bestemmelsen i kompl. § 4 annet ledd nr. 4, at det ikke gis kompensasjon for merverdiavgiftskostnader til «virksomhet som driver økonomisk aktivitet og hvor denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjons-berettiget.»
Kulturdepartementet har presisert at bestemmelsen i § 5 fjerde ledd bokstav c skal tolkes i lys av praksis fra EU/EFTA-domstolen om statsstøtte, og det vises til samtlige 6 vilkår i EØS-avtalens art. 61.
Etter vår vurdering har det formodningen mot seg at en bestemmelse innenfor det samme rettsområdet med identisk ordlyd og med samme legislativ begrunnelse skal tolkes annerledes enn bestemmelsen i kompl. § 4 annet ledd nr. 4.
Høringsnotatet om nøytral merverdiavgift i helseforetakene
Finansdepartementet har i høringsnotat av 1. juli 2015 om «Nøytral merverdiavgift i helseforetakene» omtalt bestemmelsen i kompl. § 4 annet ledd nr. 4:
«I kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 tatt inn en begrensning som innebærer at det ikke ytes kompensasjon når en kommune eller fylkeskommune: «driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget.». Bestemmelsen ble innført for å bringe kompensasjonsordningen i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregelverk.»
Departementets uttalelse indikerer klart at bestemmelsen i § 4 annet ledd nr. 4 må tolkes i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregelverk, herunder at samtlige vilkår i EØS-avtalens art 61 må være oppfylt for at en ordning skal anses som ulovlig statsstøtte.
Oppsummering og konklusjon
Gjennomgangen ovenfor viser at lovgiver helt fra utformingen av dagens kompensasjonslov og fram til det siste høringsnotatet av 1. juli 2015, har vært konsekvent på at EØS-avtalens regler om ulovlig statsstøtte, herunder samtlige 6 vilkår i art. 61, må være oppfylt for at en ordning – her i form av utbetaling av momskompensasjon – skal anses å være ulovlig statsstøtte etter EØS-avtalen.
Det samlede rettskildebildet viser at lovgivers intensjon har vært å bringe kompensasjonsordningen i samsvar med EØS-avtalens regelverk om statsstøtte, og at man ikke tok sikte på å gå lenger enn det som var nødvendig for å bringe norsk rett i samsvar med EØS-avtalen.
Kulturministeren og Finansministeren trenger derfor ikke å gå gjennom dagens regelverk på nytt. Det som trengs er imidlertid at skatt Vest og skatt Sør begynner å praktisere regelverket slik lovgiver har ment.
Legg igjen en kommentar